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�[: GOBIERNO DE PUERTO RICO
20ma Asamblea 1ra Sesi�n
Legislativa Ordinaria
SENADO DE PUERTO RICO
P. del S. 393
INFORME NEGATIVO
25 de junio de 2025
AL SENADO DE PUERTO RICO:
La Comisi�n de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales, previo estudio y consideraci�n, no recomienda la aprobaci�n del P. del S. 393.
ALCANCE DE LA MEDIDA
�Para crear la Ley de la Zona Costanera de Puerto Rico; establecer la pol�tica p�blica del Gobierno de Puerto Rico en cuanto a la protecci�n, administraci�n y manejo sabio de los bienes de dominio p�blico mar�timo-terrestre de la zona costanera de Puerto Rico, as� como de la zona costanera misma, para garantizar a los ciudadanos el acceso a aqu�llos de forma libre, p�blica y gratuita para su uso com�n y el disfrute arm�nico con la naturaleza; definir la zona mar�timo-terrestre, crear la Oficina para el Manejo de la Zona Costanera, establecer responsabilidades y otros fines relacionados.�
El Proyecto del Senado 393 propone la creaci�n de la Ley de la Zona Costanera de Puerto Rico, con el prop�sito de establecer una nueva estructura normativa y administrativa dirigida al manejo, protecci�n y regulaci�n de los bienes de dominio p�blico mar�timo-terrestre junto a toda la franja costanera del pa�s. La medida plantea una revisi�n del marco jur�dico actual, reconociendo los retos hist�ricos y emergentes que enfrentan las zonas costeras del archipi�lago, particularmente ante el desarrollo desorganizado, la privatizaci�n del acceso al litoral y el impacto acumulativo de actividades humanas sobre ecosistemas vulnerables.
La medida define con precisi�n lo que constituye la zona mar�timo-terrestre, incluyendo terrenos inundables, dunas, escarpes, humedales, estuarios y cuerpos de agua influenciados por el mar. Establece que estos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables y que su custodia recae de forma indelegable en el Gobierno de Puerto Rico, espec�ficamente en el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (en Adelante �DRNA�). La legislaci�n impone adem�s la obligaci�n al DRNA de implementar un modelo de simulaci�n computarizado para realizar y actualizar los deslindes de estas zonas y formaliza un proceso administrativo robusto.
El proyecto tambi�n pretende crear un marco regulatorio uniforme aplicable a todas las agencias e instrumentalidades p�blicas, requiriendo la armonizaci�n de sus reglamentos dentro de un plazo de un a�o desde su aprobaci�n. A su vez, tiene la intenci�n de establecer la Franja de Separaci�n, una servidumbre de uso p�blico de veinte (20) metros tierra adentro desde el l�mite de la zona mar�timo-terrestre, destinada al paso peatonal, vigilancia y salvamento. Esta franja podr�a ampliarse hasta veinte metros adicionales en zonas de dif�cil acceso. Se reconocen adem�s las servidumbres de acceso p�blico y gratuito al mar, imponiendo obligaciones claras sobre la planificaci�n y se�alizaci�n de accesos vehiculares y peatonales en zonas urbanas y rurales.
Esta medida tambi�n propone una transformaci�n sustancial en la gobernanza ambiental y territorial del litoral puertorrique�o, centralizando competencias en el DRNA, estableciendo controles estrictos sobre la ocupaci�n y aprovechamiento de los terrenos costeros y reconociendo la vulnerabilidad de estas zonas ante fen�menos naturales exacerbados por la crisis clim�tica. Su alcance abarca aspectos ecol�gicos, legales, operacionales y representa un intento legislativo de consolidar en un solo cuerpo legal una pol�tica p�blica coherente, preventiva y de largo plazo para las costas de Puerto Rico.
AN�LISIS DE LA MEDIDA
La Comisi�n de Turismo, Recursos Naturales y Ambientales del Senado de Puerto Rico, como parte de la evaluaci�n del Proyecto del Senado 393, envi� solicitudes de memoriales explicativos al Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, a la Oficina de Gerencia y Presupuesto, a la Administraci�n de Terrenos, a la Junta de Planificaci�n y a la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa. Al momento de la redacci�n de este informe, solo se han recibido comunicaciones oficiales por parte del DRNA, Administraci�n de Terrenos y de OPAL. La primera ronda de solicitudes enviadas a las agencias antes mencionadas se realiz� el 15 de abril de 2025 y desde entonces se ha dado seguimiento en m�ltiples ocasiones a saber, 29 y 30 de abril; 12 y 16 de mayo; 3, 4, 6, 12, 16 y 18 de junio. En cada una de estas fechas se reiter� la importancia de recibir los memoriales a tiempo, con el fin de garantizar un proceso legislativo transparente, completo y bien fundamentado. No obstante, al d�a de hoy, a�n no se han recibido los memoriales de las dem�s agencias. Esta Comisi�n reafirma su compromiso de presentar un an�lisis serio, responsable y sustentado, en aras de contribuir a la implantaci�n de una pol�tica p�blica coherente y bien informada para el pa�s.
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales
El Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (en adelante �DRNA�) reconoci� que el Proyecto del Senado 393 tiene la intenci�n loable de establecer una pol�tica p�blica integrada para la protecci�n y el manejo de la zona costanera de Puerto Rico. Sin embargo, el an�lisis de la medida revela varios aspectos que, en su estado actual, generan preocupaciones sobre su viabilidad, implementaci�n efectiva y coordinaci�n interagencial.
En primer lugar, aunque la medida propone crear una nueva Oficina para el Manejo de la Zona Costanera, el DRNA se�ala que ya existe una estructura operativa la cual lleva por nombre �Programa de Manejo de la Zona Costanera (PMZC)�. Este programa est� vigente desde 1978 con responsabilidades claras en esta materia, incluyendo la colaboraci�n con entidades como la Junta de Planificaci�n, el Programa Adopte una Playa y el Comit� Interagencial sobre Cambio Clim�tico. La creaci�n de una nueva oficina, sin atender la interacci�n con estos mecanismos preexistentes, podr�a redundar en duplicidad de funciones, complicaciones administrativas y cargas presupuestarias adicionales.
El memorial advierte que el proyecto no atiende aspectos esenciales como la calidad ambiental de las costas. Este es un elemento fundamental para el desarrollo de actividades tur�sticas y recreativas sostenibles. Tambi�n omite disposiciones espec�ficas sobre la reglamentaci�n vigente de agencias con competencias compartidas; como la Junta de Planificaci�n, Oficina de Gerencia y Permisos, el Instituto de Cultura Puertorrique�a y el Departamento de Agricultura. Esta omisi�n plantea dudas sobre c�mo se armonizar� la nueva pol�tica con los marcos normativos y regulatorios actuales. El DRNA de igual forma subraya que la legislaci�n propuesta se concentra principalmente en el dominio p�blico mar�timo-terrestre, sin abarcar de forma integral todos los componentes f�sicos, ecol�gicos y sociales que conforman la zona costanera. Si bien el proyecto enfatiza el acceso p�blico, gratuito a las playas y bienes comunes, no aborda con suficiente detalle el tema del financiamiento, la ejecuci�n de medidas correctivas para la erosi�n costera, ni las herramientas t�cnicas necesarias para enfrentar riesgos actuales y futuros derivados del cambio clim�tico.
Finalmente, se identifican ambig�edades conceptuales que requieren revisi�n. Por ejemplo, el uso del t�rmino �servidumbre� para describir los accesos p�blicos al litoral se considera incorrecto por parte del DRNA, dado que las servidumbres conllevan implicaciones jur�dicas relacionadas con la propiedad privada. Tambi�n se se�ala la necesidad de definir con mayor precisi�n los l�mites f�sicos de la zona costanera y los mecanismos de coordinaci�n con los gobiernos municipales.
Administraci�n de Terrenos
El Proyecto del Senado 393 propone establecer una nueva Ley para la Zona Costanera de Puerto Rico. Aunque sus objetivos buscan proteger los recursos naturales y garantizar el acceso p�blico a las costas. Uno de los principales problemas radica en el Art�culo 15, que establece que los terrenos afectados por el avance del mar pasar�n autom�ticamente al dominio p�blico sin derecho a indemnizaci�n. Esta cl�usula carece de estudios t�cnicos que justifiquen su aplicaci�n y podr�a afectar propiedades privadas, muchas de ellas hipotecadas o pertenecientes a personas de escasos recursos. Adem�s, plantea serias dudas legales sobre el respeto al derecho de propiedad.
El Art�culo 20, por su parte, obliga a incluir servidumbres de acceso gratuito al mar en todos los planes de ordenaci�n territorial, sin requerir un proyecto aprobado. Esta disposici�n puede interpretarse como una imposici�n de acceso a trav�s de terrenos privados, lo que podr�a violentar derechos constitucionales si no se establece un mecanismo claro de compensaci�n. Tambi�n preocupa la ambig�edad en las definiciones utilizadas, como en el caso de la �Franja de Separaci�n�, que no especifica si es de car�cter p�blico o privado, lo que podr�a generar conflictos legales. Asimismo, hay dudas sobre si los terrenos adquiridos por cesi�n o expropiaci�n pasar�an totalmente al dominio p�blico o solo una parte de ellos, lo que afecta la labor operativa de la Administraci�n.
En conclusi�n, la Administraci�n de Terrenos reconoce la importancia de proteger la zona costanera, pero la medida requiere una revisi�n profunda. Es necesario incluir estudios t�cnicos, establecer garant�as legales para los propietarios y coordinar con las agencias pertinentes para que la pol�tica p�blica sea efectiva, justa y viable.
El Proyecto del Senado 393, que propone la creaci�n de la Ley de la Zona Costanera de Puerto Rico, ha sido objeto de una evaluaci�n t�cnica y fiscal exhaustiva por parte del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales y la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa. A la luz de los memoriales recibidos, se advierte que la medida, si bien tiene como objetivo declarado la protecci�n y manejo sostenible del litoral puertorrique�o, representa una propuesta innecesaria, fiscalmente inviable y legalmente riesgosa. En este an�lisis se sostendr� una postura negativa fundamentada en tres dimensiones principales: la duplicidad administrativa, el impacto presupuestario no compensado y la amenaza de incumplimiento con la Ley PROMESA y el Plan Fiscal certificado.
En primer lugar, el DRNA ha establecido de forma categ�rica que Puerto Rico ya cuenta con un Programa de Manejo de la Zona Costanera (PMZC) vigente desde 1978, desarrollado bajo directrices de la NOAA, en colaboraci�n con agencias estatales y federales. Este programa integra una variedad de proyectos relacionados con uso de terrenos costeros, mitigaci�n, adaptaci�n clim�tica y regulaci�n ambiental. La creaci�n de una nueva Oficina para el Manejo de la Zona Costanera, como propone el P. del S. 393, constituye una duplicaci�n directa de funciones que ya son atendidas con recursos limitados. El DRNA enfatiza que la medida asigna nuevas responsabilidades sin reconocer las capacidades reales del Departamento y que deja fuera componentes esenciales de la planificaci�n ambiental, tales como la calidad del aire, los impactos acumulativos y la coordinaci�n con otros entes como la Junta de Planificaci�n, OGPe, Agricultura y el ICP. Esta fragmentaci�n funcional no solo debilita la coherencia de la pol�tica ambiental, sino que tambi�n anticipa conflictos jurisdiccionales que podr�an paralizar o entorpecer procesos cr�ticos como el otorgamiento de permisos o el deslinde de terrenos costeros.
La medida plantea disposiciones jur�dicas que podr�an tener consecuencias adversas sobre los derechos de propiedad en las zonas costeras. El Art�culo 15 del proyecto establece que cualquier terreno que pase a formar parte del dominio p�blico como resultado del avance del mar perder� su car�cter privado sin derecho a compensaci�n. Esta cl�usula, adem�s de carecer de base cient�fica actualizada sobre los procesos de erosi�n costera, amenaza la estabilidad del r�gimen de propiedad en Puerto Rico, en particular en �reas residenciales vulnerables. La ausencia de un an�lisis sobre c�mo esto afectar�a a propietarios con hipotecas vigentes, comunidades costeras hist�ricas o estructuras construidas antes del 1978, refleja una falta de sensibilidad legal y social en la redacci�n de la medida. Por otro lado, desde la perspectiva de planificaci�n urbana, el proyecto introduce requisitos inflexibles como el acceso gratuito al mar en todo plan de ordenaci�n territorial, sin considerar la realidad geogr�fica, la infraestructura existente o los derechos adquiridos. Tal disposici�n, incluida en el Art�culo 20, podr�a interpretarse como una imposici�n de servidumbres forzadas, abriendo la puerta a litigios prolongados entre el Estado y propietarios privados. Adem�s, se omite por completo la coordinaci�n con municipios costeros, quienes ser�an los m�s directamente afectados por la implementaci�n pr�ctica de estas disposiciones. Esta desconexi�n entre la pol�tica propuesta y la estructura municipal existente compromete la viabilidad de la medida a nivel operacional.
Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa
Desde una perspectiva fiscal, el memorial explicativo de la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (en adelante �OPAL�) estima que la implantaci�n de la medida generar�a un impacto m�nimo de $1.25 millones para el primer a�o fiscal. Este gasto cubrir�a salarios, equipo t�cnico, arrendamiento de oficinas y otros recursos operacionales. No obstante, OPAL se�ala que este estimado es conservador y no contempla costos indirectos derivados de litigios, conflictos interagenciales, desarrollo de reglamentos, ni duplicidad estructural. Adem�s, los ingresos potenciales mediante multas y cobros de canon no son proyectables con certeza en el corto plazo, por lo que no existe evidencia de autosuficiencia financiera en la etapa de ejecuci�n. La OPAL concluye que "the fiscal impact of this bill is not budget neutral and may require reallocation or additional appropriations from the General Fund," lo cual representa una seria advertencia sobre la sostenibilidad financiera de la propuesta.
El incumplimiento m�s grave, sin embargo, yace en el marco legal y fiscal provisto por la Ley PROMESA. La Secci�n 204(a)(2) de dicha legislaci�n establece que: "With respect to any law enacted by the territorial government during any fiscal year in which the Oversight Board is in operation, the Governor shall submit to the Oversight Board... a certification of whether that law is or is not significantly inconsistent with the Fiscal Plan, along with a formal estimate of the impact of that law on expenditures and revenues." En este caso, aunque se cuenta con el informe de OPAL, no existe una certificaci�n fiscal ni un mecanismo identificado para sufragar los nuevos gastos. El Plan Fiscal certificado en junio de 2024 es claro al prohibir la aprobaci�n de leyes con impacto econ�mico sin una fuente de fondos definida. Textualmente, se establece que: "Approving legislation with significant fiscal impact without identifying the necessary funding undermines the integrity of the budgeting process and puts the government at risk of violating the Fiscal Plan and PROMESA."
La medida propuesta, lejos de fortalecer el manejo de la zona costanera, crea un andamiaje institucional paralelo, fragmentado y fiscalmente riesgoso. Asigna funciones nuevas al DRNA sin proveerle herramientas adicionales y genera obligaciones presupuestarias incompatibles con el marco legal vigente bajo PROMESA. Su aprobaci�n pondr�a al Gobierno de Puerto Rico en una posici�n de incumplimiento fiscal, administrativa y ambiental. Por todo lo anterior, esta Comisi�n sostiene que el P. del S. 393 no debe ser aprobado y exhorta a que cualquier esfuerzo por mejorar la pol�tica costera se haga dentro de las estructuras existentes, bajo un an�lisis interagencial, fiscalmente viable y legalmente armonizado con los requisitos establecidos por el Plan Fiscal y la Junta de Supervisi�n Fiscal.
El an�lisis presentado por la OPAL respecto al Proyecto del Senado 393 reconoce que la medida contiene una propuesta legislativa amplia y estructurada, con el objetivo de establecer una pol�tica p�blica uniforme para el manejo y protecci�n de la zona costanera de Puerto Rico. La pieza legislativa contempla la creaci�n de un nuevo marco institucional, incluyendo la Oficina para el Manejo de la Zona Costanera, la Franja de Separaci�n de veinte metros y un Comit� Especial Interagencial con representaci�n de diversas agencias p�blicas. Asimismo, se incorporan procesos formales para el deslinde, clasificaci�n, ocupaci�n y sanci�n sobre bienes de dominio p�blico, proponiendo un enfoque integral para la gesti�n del litoral.
OPAL advierte que, si bien la medida reconoce fuentes potenciales de ingresos (c�nones por ocupaci�n, multas administrativas y fondos asignados a la nueva oficina) el impacto sobre el Fondo General no es neutral. Se estima un efecto fiscal m�nimo de aproximadamente $1,250,000 para el a�o fiscal 2026, destinado principalmente a gastos operacionales relacionados con la nueva estructura administrativa, personal especializado, adquisici�n de tecnolog�a, veh�culos y equipo t�cnico. No obstante, se aclara que dicho c�lculo no refleja costos adicionales relacionados con la posible duplicidad de funciones o conflictos interagenciales, ni gastos por la implementaci�n de sistemas de simulaci�n para procesos de deslinde.
De igual forma, la OPAL tambi�n plantea reservas sobre posibles repercusiones en la eficiencia de los tr�mites gubernamentales, especialmente en lo relacionado con procesos de permisos, revisiones de proyectos y determinaciones sobre el uso de terrenos. La implementaci�n del proyecto, sin una coordinaci�n clara con las agencias actualmente encargadas del manejo costero (como el DRNA, la Junta de Planificaci�n y OGPe), podr�a generar conflictos normativos, retrasos administrativos y complicaciones legales en la ejecuci�n de pol�tica p�blica. Adem�s, la creaci�n de estructuras nuevas puede afectar el cumplimiento con el Plan Fiscal certificado por la Junta de Supervisi�n Fiscal, al imponer obligaciones presupuestarias adicionales sin mecanismos de control de gastos claramente definidos.
En cuanto a las disposiciones ambientales, la OPAL reconoce que el proyecto promueve una visi�n de desarrollo sostenible, protegiendo el acceso p�blico y la conservaci�n de ecosistemas vulnerables. Sin embargo, advierte que muchas de las medidas propuestas podr�an implicar mayores costos operacionales si no se ejecutan de manera escalonada y con una coordinaci�n efectiva entre las entidades pertinentes. En s�ntesis, el an�lisis de OPAL valida la intenci�n de la medida en t�rminos de pol�tica p�blica y protecci�n ambiental, pero subraya la necesidad de evaluar con mayor rigurosidad su impacto presupuestario, la posible duplicaci�n de esfuerzos y la capacidad real de implementaci�n sin provocar fricci�n institucional ni desequilibrio fiscal.
IMPACTO FISCAL MUNICIPAL
En cumplimiento con el Art�culo 1.007 de la Ley 107-2020, seg�n enmendada, conocida como �C�digo Municipal de Puerto Rico�, la Comisi�n de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales certifica que el P. del S. 393 no impone una obligaci�n econ�mica en el presupuesto de los gobiernos municipales.
CONCLUSI�N
La Comisi�n de Turismo, Recursos Naturales y Ambientales del Senado de Puerto Rico reconoce la intenci�n del P. del S. 393 al procurar establecer una pol�tica p�blica para la protecci�n y el manejo adecuado de la zona costanera del pa�s. No obstante, tras una evaluaci�n minuciosa de los aspectos institucionales, presupuestarios y legales de la medida, persisten serias preocupaciones sobre su viabilidad y ejecuci�n responsable.
Aunque la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL) emiti� un estimado del impacto fiscal de la medida, dicho an�lisis confirm� que el proyecto no es presupuestariamente neutro y que podr�a requerir reasignaciones de fondos o nuevas asignaciones del Fondo General. A su vez, el DRNA ha expresado que ya existe un andamiaje funcional vigente para atender estos asuntos a trav�s del Programa de Manejo de la Zona Costanera. La medida impone nuevas obligaciones sin definir fuentes de financiamiento, contraviniendo los requisitos establecidos por la Ley PROMESA y el Plan Fiscal certificado.
En vista de estas limitaciones, esta Comisi�n no recomienda la aprobaci�n del Proyecto del Senado 393 en su forma actual, hasta tanto se atiendan las preocupaciones presupuestarias, se provea un an�lisis integral de cumplimiento con PROMESA y se reeval�e el dise�o institucional propuesto para evitar duplicidad administrativa.
Respetuosamente sometido,
Hon. Marissa Jim�nez Santoni
Presidenta
Comisi�n de Turismo, Recursos Naturales
y Ambientales
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